87號令24問（一）

編者按：本月起，修訂后的《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部第87號令，以下簡稱87號令）正式施行。針對87號令在執(zhí)行中可能遇到的困惑，本報(bào)特梳理出部分重點(diǎn)問題，邀請87號令起草組成員、上海市政府采購中心副主任徐舟以及上海市財(cái)政局政府采購管理處副處長王周歡解答，以饗讀者。

1.87號令第四條明確，省級人民政府可確定分別適用于本行政區(qū)域不同層級的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。如何理解這一規(guī)定？   

徐舟：關(guān)于公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，《政府采購法》有著明確的規(guī)定。即其第二十七條“采購人采購貨物或者服務(wù)應(yīng)當(dāng)采用公開招標(biāo)方式的，其具體數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由國務(wù)院規(guī)定；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定……”

87號令第四條對此作了一些延伸，明確“屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)?！睂Ρ取墩少彿ā返诙邨l可以看出，屬于中央預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，其公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定沒有變化；屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)實(shí)際情況，可以確定分別適用于本行政區(qū)域省級、設(shè)區(qū)的市級、縣級的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

那么，87號令第四條有哪些具體含義呢？

第一，它遵循了《政府采購法》的規(guī)定，明確屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定主體不能變，必須是省級人民政府。

不知道大家注意到?jīng)]有，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限與集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)的制定權(quán)限是有所區(qū)別的。根據(jù)《政府采購法》第七條和第八條，屬于地方預(yù)算的政府采購項(xiàng)目，集采目錄和分散采購的限額標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機(jī)構(gòu)確定并公布。所以，實(shí)踐中，很多地方都是由省級財(cái)政部門制定，再報(bào)省政府公布，或者直接由省級財(cái)政部門制定并公布。為什么公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)權(quán)限沒有下放，沒有授權(quán)機(jī)構(gòu)，而是要求必須由省級政府規(guī)定呢？可見，從法律制定者的角度看，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)更為重要。個人認(rèn)為，可能有兩個原因：其一，集采目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)一般會一到兩年定期調(diào)整，而公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)相對穩(wěn)定；其二，政府采購貨物服務(wù)公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的制定還要考慮到與工程招標(biāo)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)調(diào)性?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》及其實(shí)施條例規(guī)定，依法必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目的具體范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)，由國務(wù)院發(fā)展改革部門會同國務(wù)院有關(guān)部門制訂，報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后施行。

第二，87號令在確定公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)方面雖未突破《政府采購法》的既有規(guī)定，但作了一定的延伸。

按照我們對《政府采購法》第二十七條的理解，一般而言，一個省級行政區(qū)域內(nèi)僅有一個公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。但是，從實(shí)踐來看，由于中國幅員遼闊，橫向的不同地區(qū)之間、縱向的不同層級之間，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)政收支情況差異較大，如果一個省級行政區(qū)域內(nèi)實(shí)行一個統(tǒng)一的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，可能會導(dǎo)致不同層級之間公開招標(biāo)方式運(yùn)用的不平衡。因此，87號令從基層政府采購工作實(shí)際需要出發(fā)，對此作了一定的引申，明確地方可以分級設(shè)定公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，即省本級、設(shè)區(qū)的市級和縣級可以有不同的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。但需要注意的是，同一省級行政區(qū)域內(nèi)不同的市或者不同的縣又實(shí)行不同的標(biāo)準(zhǔn)，這是不允許的。也就是說，同一個省級行政區(qū)域內(nèi)，最多只能有省本級、設(shè)區(qū)的市級和縣級這三個公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)。

87號令作出這樣的規(guī)定，既是考慮到地方政府采購工作的實(shí)際需要，同時(shí)也是兼顧公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的社會接受便利性。公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)相對統(tǒng)一，更有利于相關(guān)各方尤其是廣大潛在投標(biāo)人了解、掌握和監(jiān)督。假如同一個省的兩個相鄰的縣，公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)都不一樣，供應(yīng)商參加這個縣的政府采購活動是一個標(biāo)準(zhǔn)，參加另一個縣的則是另一個標(biāo)準(zhǔn)，那是相當(dāng)麻煩的。

第三，在確定公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)方面，還應(yīng)注意政府采購改革的一個新導(dǎo)向——淡化“一招就靈”“公開招標(biāo)最規(guī)范”等固有意識，倡導(dǎo)根據(jù)項(xiàng)目采購需求、特點(diǎn)和效率等要求合理適用各種采購方式。

《政府采購法》第二十六條明確，公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。這一規(guī)定是在我國政府采購改革實(shí)踐還很不充分的情況下，出于當(dāng)時(shí)“節(jié)資反腐”的時(shí)代背景而制定的。在以往的實(shí)踐中，一些地方的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)是“沒有最低、只有更低”。為了確保公開招標(biāo)作為政府采購的主要采購方式，有些縣的公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)只有10萬元，甚至還有幾萬元的。公開招標(biāo)所占的比例非常高，如果按照項(xiàng)目采購金額來統(tǒng)計(jì)，至少80%的都是公開招標(biāo)項(xiàng)目。即使按照采購項(xiàng)目數(shù)量來說，這個比例也很高，占60%以上。毫無疑問，公開招標(biāo)成了第一大采購方式。有些項(xiàng)目明明不適合公開招標(biāo)，但只要達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，就必須公開招標(biāo)；有些項(xiàng)目明明不需要公開招標(biāo)，但大家都認(rèn)為公開招標(biāo)最規(guī)范、最保險(xiǎn)，主動要求公開招標(biāo)。從國際上看，美國、歐盟等公共采購中，公開招標(biāo)所占的比例遠(yuǎn)沒有我們高，他們有些是10%左右，高一些的約為30%。我國公開招標(biāo)占比過高，帶來了采購成本問題、采購效率問題以及采購效果問題等一系列問題。近幾年來，監(jiān)管部門已經(jīng)意識到了這一點(diǎn)。大家可以看到，《政府采購法實(shí)施條例》（以下簡稱《條例》）已有意淡化單純以采購預(yù)算金額大小確定采購方式的導(dǎo)向，不再強(qiáng)調(diào)“公開招標(biāo)應(yīng)作為主要的采購方式”，而是提出根據(jù)項(xiàng)目采購需求的實(shí)際情況和各種采購方式的法定適用情形，批準(zhǔn)采用公開招標(biāo)以外的其他采購方式。雖然因?yàn)槭苤朴谏衔环ǎ稐l例》能夠自由發(fā)揮的空間有限，但是，《條例》關(guān)于采購方式適用的這一改革導(dǎo)向是十分明確的。今后，地方在貫徹落實(shí)87號令的本條規(guī)定、確定公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，最好能順應(yīng)《條例》和87號令所明確的這一改革導(dǎo)向，數(shù)額不宜定得過低。

另外，在實(shí)際操作中，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)也應(yīng)有所擔(dān)當(dāng)，有些項(xiàng)目依法可以采用非公開招標(biāo)方式，或者根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)不宜采用公開招標(biāo)方式的，應(yīng)該依法選擇一種最適合的采購方式，需要報(bào)批的就報(bào)批，而不一定非要公開招標(biāo)。當(dāng)然，我們也不能反著來，應(yīng)當(dāng)公開招標(biāo)的項(xiàng)目不公開招標(biāo)。

2.一些既有貨物又有服務(wù)的混合項(xiàng)目，該怎么界定項(xiàng)目屬性？

徐舟：關(guān)于混合項(xiàng)目如何確定項(xiàng)目屬性問題，是87號令起草過程中討論的一個重點(diǎn)。大家可以看到，18號令修訂征求意見稿中的規(guī)定和最終出臺的87號令是不一樣的。

征求意見稿第六條明確，“同一招標(biāo)項(xiàng)目中含有貨物、服務(wù)不同采購對象的，以占項(xiàng)目資金比例最高的采購對象確定項(xiàng)目屬性。”87號令第七條則規(guī)定，“采購人應(yīng)當(dāng)按照財(cái)政部制定的《政府采購品目分類目錄》確定采購項(xiàng)目屬性。按照《政府采購品目分類目錄》無法確定的，按照有利于采購項(xiàng)目實(shí)施的原則確定?！?

界定項(xiàng)目屬性的目的是明確項(xiàng)目采購過程的法律適用問題。隨著《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法實(shí)施條例的頒布和實(shí)施，政府采購工程項(xiàng)目的概念、范圍及其法律適用問題已經(jīng)解決。而貨物和服務(wù)項(xiàng)目在法律適用方面的真正區(qū)別主要有兩個，其一是價(jià)格分值的比例，其二是可能涉及如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)，也就是87號令第三十一條規(guī)定的提供相同品牌產(chǎn)品的不同投標(biāo)人參加同一合同項(xiàng)下投標(biāo)，如何計(jì)算供應(yīng)商家數(shù)的問題。除了這兩點(diǎn)，貨物和服務(wù)項(xiàng)目在招標(biāo)投標(biāo)法律適用上并無什么區(qū)別。

以占項(xiàng)目資金比例最高的采購對象來確定項(xiàng)目屬性，其優(yōu)點(diǎn)是標(biāo)準(zhǔn)明確，可操作性強(qiáng)；不利之處則是，一些項(xiàng)目的實(shí)施效果可能會跟采購人的預(yù)期有偏差。以信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目為例，這類項(xiàng)目既有硬件，也有軟件，大多是貨物所占的比例高于服務(wù)，除非是一些偏重軟件開發(fā)的項(xiàng)目。如果按照征求意見稿的規(guī)定定性，這類項(xiàng)目應(yīng)屬于貨物類，價(jià)格分值的占比為30分以上。但如果歸為服務(wù)類，價(jià)格分值的占比為10分以上。當(dāng)然，價(jià)格分值越高，投標(biāo)人選設(shè)備、選產(chǎn)品的時(shí)候，肯定會選偏經(jīng)濟(jì)型的，不會選那種偏貴但性能較好的設(shè)備和產(chǎn)品，這樣一來，采購人可能就不樂意了。

前面我曾經(jīng)介紹過，87號令修訂的一個重要指導(dǎo)思想和亮點(diǎn)就是，更加注重政府采購制度的實(shí)施效果，注重采購人對自身正當(dāng)權(quán)益的合理關(guān)切。落實(shí)到具體制度設(shè)計(jì)和條款表述上，就是我們不能總想著怎么盡可能做到規(guī)范，而不考慮項(xiàng)目的實(shí)際采購效果。因此，后來我們起草小組提出了另一個建議：既然財(cái)政部已經(jīng)制定了《政府采購品目分類目錄》，那么，就按照這個品目分類目錄來確定采購項(xiàng)目的屬性。不過，按照分類目錄，有些項(xiàng)目的屬性仍然比較模糊，難以確定，怎么辦？那就定一個原則，讓采購人根據(jù)實(shí)際情況，按照有利于項(xiàng)目實(shí)施的原則來確定。什么叫“按照有利于采購項(xiàng)目實(shí)施的原則確定”？其實(shí)這一規(guī)定的本質(zhì)就是還權(quán)于采購人。如果采購人不怕麻煩，而且具備相應(yīng)的管理能力和專業(yè)能力，就可以對前述信息系統(tǒng)集成項(xiàng)目按照貨物進(jìn)行招標(biāo)，為了最大程度地節(jié)約資金，甚至還可以將集成項(xiàng)目中的服務(wù)器、交換機(jī)、存儲等主要設(shè)備拉出來一項(xiàng)項(xiàng)分別采購，然后再招集成商提供集成服務(wù)。如果采購人覺得沒有那么多精力，擔(dān)心今后信息系統(tǒng)出現(xiàn)問題時(shí)硬件供應(yīng)商和集成商相互扯皮、推諉，寧愿花錢購買服務(wù)，或者采購人希望在預(yù)算資金范圍內(nèi)盡可能地提高項(xiàng)目質(zhì)量和水平，那就將其作為一個服務(wù)項(xiàng)目來整體發(fā)包。

3.為什么允許設(shè)定最高限價(jià)，卻不能設(shè)最低限價(jià)？

徐舟：招標(biāo)限價(jià)可分為兩個方面，一個是“天花板”最高限價(jià)，還有一個是最低限價(jià)。87號令第十二條明確，采購人根據(jù)價(jià)格測算情況，可以在采購預(yù)算額度內(nèi)合理設(shè)定最高限價(jià)，但不得設(shè)定最低限價(jià)。

允許設(shè)定最高限價(jià)比較好理解，主要考慮到以下幾點(diǎn)：

第一，目前，預(yù)算管理周期是一個預(yù)算年度的，從申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算到真正組織實(shí)施項(xiàng)目的周期比較長，少則幾個月，多的往往超過一年。有些項(xiàng)目標(biāo)的的市場價(jià)格變動很快，在報(bào)預(yù)算時(shí)可能比較貴。比如，項(xiàng)目預(yù)算報(bào)了一百萬元，但真正到采購的時(shí)候，按照正常的市場價(jià)，七八十萬元就足夠了。這種情況下，可以在預(yù)算額度內(nèi)設(shè)一個最高限價(jià)。

第二，采購人的項(xiàng)目內(nèi)容可能發(fā)生了變化。比如，報(bào)預(yù)算時(shí)可能報(bào)了一個很大的項(xiàng)目，涉及的事項(xiàng)比較多。采購人經(jīng)過一段時(shí)間的沉淀和思考，可能對采購的具體內(nèi)容作了調(diào)整，精簡了一些內(nèi)容，不再需要那么多預(yù)算。

第三，因?yàn)檎少忢?xiàng)目的采購預(yù)算是公開的，對于一些市場競爭不充分、投標(biāo)人往往只有三四家的項(xiàng)目，當(dāng)市場行情已經(jīng)發(fā)生了變化或者采購內(nèi)容作了精簡的情況下，為了防止供應(yīng)商緊貼著公開的項(xiàng)目預(yù)算報(bào)價(jià)，也有必要在預(yù)算額度內(nèi)另外再設(shè)定一個最高限價(jià)。

不過，最高限價(jià)不能“拍腦袋”設(shè)。87號令第十條要求，采購人應(yīng)對采購標(biāo)的的市場技術(shù)或者服務(wù)水平、供應(yīng)、價(jià)格等情況進(jìn)行市場調(diào)查，根據(jù)調(diào)查情況、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)等科學(xué)、合理地確定采購需求，進(jìn)行價(jià)格測算。因此，設(shè)置最高限價(jià)，需要在充分的市場調(diào)研、合理的價(jià)格測算的基礎(chǔ)上進(jìn)行。

為什么不能設(shè)投標(biāo)最低限價(jià)？現(xiàn)在，社會輿論都在抨擊“低價(jià)中標(biāo)”“惡性競爭”，設(shè)個最低限價(jià)不是挺好的嗎？實(shí)際上沒有那么簡單。對于低價(jià)惡性競爭問題，87號令有專門的條款予以解決（第五十五條、第六十條等）。而如果設(shè)定最低限價(jià)，以往實(shí)踐中曾有過這樣的做法，會產(chǎn)生一些問題。第一，采購人或者采購機(jī)構(gòu)可能會利用設(shè)置最低限價(jià)來控標(biāo)。舉個極端的例子，采購預(yù)算為100萬元的項(xiàng)目，設(shè)定投標(biāo)最低限價(jià)為99萬元。結(jié)果是什么？那就是所有投標(biāo)人的價(jià)格分都趨同，這意味著什么？不言而喻。那些想憑自身實(shí)力公平競爭、尤其是靠價(jià)格取勝的供應(yīng)商實(shí)際上就被排除在外了。所以，設(shè)定最低限價(jià)可能成為采購人或者采購代理機(jī)構(gòu)控標(biāo)的一個工具。第二，有利于供應(yīng)商圍標(biāo)、串標(biāo)。設(shè)定最低限價(jià)后，供應(yīng)商價(jià)格博弈的區(qū)間進(jìn)一步縮小，降低了圍標(biāo)成本，或者說供應(yīng)商圍標(biāo)更加容易了。所以，87號令嚴(yán)格禁止設(shè)最低限價(jià)。

此外，還有一層考慮，公開招標(biāo)的一個特點(diǎn)就是鼓勵充分競爭，競爭什么？87號令里是有體現(xiàn)的，一個是質(zhì)量競爭（87號令指的是廣義的質(zhì)量概念，包括產(chǎn)品、服務(wù)本身的質(zhì)量，供應(yīng)商履約能力、售后服務(wù)質(zhì)量等），另一個就是價(jià)格競爭。如果公開招標(biāo)不搞價(jià)格競爭，那還競爭什么？當(dāng)然，87號令第五十五條所規(guī)定的“采用固定價(jià)格采購的項(xiàng)目”除外，這是特殊問題特殊處理的特例。我們的法律法規(guī)要通盤考慮各方面的問題，不能把這個問題解決了，又暴露了其他的問題，“按下葫蘆起了瓢”。今天的社會輿論集中在抨擊低價(jià)中標(biāo)、惡性競爭，如果過幾天風(fēng)向變了，回過頭來又批評高價(jià)中標(biāo)、天價(jià)采購怎么辦呢？

有人可能擔(dān)心，不設(shè)最低限價(jià)，允許供應(yīng)商就價(jià)格展開充分的競爭，那如何保證低價(jià)中標(biāo)后的產(chǎn)品質(zhì)量和服務(wù)？這一擔(dān)心，恰恰表明以往政府采購管理操作中過于注重中間這一段采購過程的規(guī)范性，忽略了采購需求源頭管理和履約驗(yàn)收“最后一公里”的問題。俗話說，“千做萬做，虧本不做”。以往供應(yīng)商之所以敢于低價(jià)中標(biāo)，就是在鉆我們制度和執(zhí)行操作的空子。如果我們的采購人、采購代理機(jī)構(gòu)能夠真正按照87號令的要求操作，編制的采購需求是完整的、明確的，同時(shí)在履約驗(yàn)收環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，對不誠信履約的中標(biāo)人依法追究其違約責(zé)任，那么，供應(yīng)商還敢惡意低價(jià)競爭嗎？說句不好聽的，通過設(shè)定最低限價(jià)來防止低價(jià)中標(biāo)，只是一種“簡單粗暴”的處理方式。

                                                                                                                              轉(zhuǎn)載  中國政府采購報(bào)

                                                                                                                                2017-10-30